向存量要空间仲恺高新区向低效村镇工业集聚区“宣战”
“如果一来就要拿地，再高产的企业我们也承载不了。”惠州仲恺高新区潼侨镇镇长邱吉航口中所说的，是国内某知名品牌的扫地机器人项目。
近日，在潼侨镇智慧东路附近的租赁厂房里，这个总投资约2亿元的项目已经小规模试产，全面达产后预计实现年产值约40亿元。也就是说，因为无地可供，潼侨差点儿错失这家全镇产值蕞高的企业。
不过，转机已经出现，针对这样的土地困境，仲恺高新区正在破局。去年11月，仲恺高新区出台关于村镇工业集聚区升级改造的工作指引；3月初，潼侨、惠环村镇工业集聚区升级改造项目举行动工仪式，仲恺高新区以实际行动向低效工业用地“宣战”。
在这个“亩均论英雄”的时代，一场指向“腾笼换鸟”、产业重塑的升级改造攻坚战，在仲恺高新区拉开了序幕。
和珠三角其他地区一样，仲恺高新区开发早期，“村村点火、户户冒烟”，低成本土地优势吸引来大量“三来一补”（来料加工、来件装配、来样加工和补偿贸易）企业，一个个村镇工业区应运而生、蓬勃发展。而如今，在高速增长向高质量发展转换的关键时期，这些村镇工业区俨然成为阻滞发展的“沉疴痼疾”。
仲恺高新区启动村镇工业集聚区升级改造项目，向存量要空间。图为仲恺中心区。 南方+ 梁维春 拍摄
在仲恺大道、四环路与惠环大道的交会地带，坐落着仲恺高新区蕞早形成的村镇工业集聚区之一——西坑工业区。这里聚集了大大小小的加工企业，“一园多厂”“一楼多企”分租式厂房数量众多，招租广告随处可见，一些道路坑坑洼洼，货车驶过尘土飞扬。
大约20公里外，位于联发大道沿线的潼侨镇村镇工业集聚区，同样陷入工业用地低效的瓶颈。360多家企业扎根于此，涉及五金、塑料、电子元件等多个领域，其中规上工业企业83家，年产值约70亿元。
不难看出，形态破旧、产业粗放、效益低下的村镇工业集聚区，已成为制约仲恺高新区产业发展空间的重要因素之一。
根据初步摸查结果，惠环街道村镇工业集聚区现状建筑面积为137.25万平方米，综合容积率约0.72；潼侨镇村镇工业集聚区规划范围内现状建筑面积为413.71万平方米，综合容积率约1.0。前述工业区工业用地地均产值分别约为6000元/平方米和5200元/平方米，远远低于当前产业项目入区门槛——2.4万元/平方米。
一边是大量低效闲置的厂房，另一边却是“一地难求”的窘境，仲恺高新区正面临着粗放低效利用和土地资源短缺并存的“土地之困”。
目前，仲恺高新区国土开发强度已达27.84%。这意味着，这片345平方公里、仅占惠州3%土地面积的“弹丸之地”，建设用地总量占比已经逼近国土开发强度30%的“国际红线”。“无地可用”绝非说说而已。
增量有限，只能向存量要空间。如何让有限的空间释放无限的活力，是仲恺高新区要实现高质量发展必须啃下的“硬骨头”。全面盘活存量低效用地，升级改造村镇工业集聚区，已是当地绕不开的课题。
任何改革都回避不了利益和思想的博弈，村镇工业园升级改造工作亦是如此。
去年11月，根据省、市村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）要求，仲恺高新区制定印发《仲恺高新区国土资源分局 仲恺高新区城市更新发展中心关于村镇工业集聚区升级改造的工作指引》（下称《工作指引》），开启低效村镇工业集聚区“腾笼换鸟”之路，努力破解“土地之困”。
惠环（西坑）村镇工业集聚区改造效果图。仲恺城更中心提供。 南方+ 梁维春 拍摄
只不过，不论“腾笼”还是“换鸟”，都不是容易的事。随着升级改造工作不断推进，复杂的土地权属关系，房东、二房东的利益分配，传统小微企业的饭碗等问题矛盾也逐渐凸显，都给改革带来不少挑战。
以潼侨村镇工业集聚区为例，改造范围内除了少部分村集体土地，绝大多数是民营企业、自然******属地块。而且，在原来老工业基地的规划范围内，75家规上企业中租用厂房的有55家，厂房出租比例可见一斑。这种情况下，改造让租金收益面临现实损失，首当其冲的房东、厂房业主、地产中介群体，很可能成为重要的阻力来源。
邱吉航给记者举了一个例子：一个产业园占地1.7万平方米，厂房面积1.2万平方米，参与升级改造工作的话，根据即将出台的征拆安置方案，大概可以返还1.2万平方米的高标准厂房，但权利人并不买账。“我有个厂房，每年可以收200万租金，你后面拿什么来保障我？”
同样对村镇工业集聚区升级改造存疑的，还有可能面临腾退的传统制造业企业。比如，一些化工企业由于高能耗、高排放，与工业区产业转型升级方向不尽一致，需要提质改造或搬迁腾挪。但问题是，现状化工企业只要搬迁地址，原有的牌照也就作废了，而新的牌照基本很难再申请到。
“说到底还是利益问题。”如邱吉航所言，村镇工业集聚区在“腾”“换”的过程中，各类既得利益群体、镇域经济发展等都不可避免地要经历“阵痛期”。据初步估算，升级改造期间，受企业搬迁、外迁或改造导致产能减少影响，潼侨镇工业总产值预计会下降30%。
正所谓“万事开头难”，如何攻破土地权属和利益的壁垒，增加权利人对改造的预期，是村镇工业集聚区升级改造前期工作的重点和难点。“我们要做的就是努力让阵痛期尽量短。”邱吉航说。
探索政府主导、市场参与的仲恺样本
3月6日，潼侨、惠环村镇工业集聚区升级改造项目动工仪式在潼侨镇光明村举行，挥锹铲沙间，仲恺高新区村镇工业集聚区升级改造进入实质性启动阶段。
按照“一年全面启动，三年攻坚推进，五年基本完成”的工作部署，仲恺高新区计划用5年时间，完成2个村镇工业集聚区13平方公里的升级改造。完成后，潼侨村镇工业集聚区工业年产值预计将从现在的70亿元提升至400亿元，惠环（西坑）村镇工业集聚区工业年产值预计将从现在的54亿元提升至300亿元。
潼侨村镇工业集聚区改造效果图。仲恺城更中心提供。 南方+ 梁维春 拍摄
目标蓝图定好了，实现路径怎么画？仲恺高新区提出坚持“政府主导、市场参与”原则，采取现状保留和拆除重建相结合的方式，努力探索出适合自己的改造模式，为高质量发展改出空间。
“政府主要从规划、征拆、产业、政策等方面全链条主导升级改造工作，同时鼓励区内国有企业和现状企业参与到村镇工业集聚区升级改造工作中。”仲恺高新区城市更新发展中心主任吴锃亮介绍，根据前述《工作指引》，该区认定区属国资企业惠州仲恺城市发展集团有限公司和惠州市智谷实业有限公司，分别作为惠环（西坑）村镇工业集聚区和潼侨镇村镇工业集聚区的升级改造主体。升级改造主体公开招引具有实力的社会资本方合作前期开发，进行共同建设。
目前，中铁南方（东莞）投资有限公司、中国一冶深圳公司、中国铁建昆仑投资集团华南区域公司等央企成功中标，届时将参与潼侨、惠环工业集聚区升级改造项目的一级开发。“这种模式能充分发挥国有企业的资金、建设、产业集群优势，通过大兵团作战，快速落实征拆、公配建设以及产业导入工作。”吴锃亮说。
除了国企，仲恺高新区也鼓励企业、权利人、二房东等主体参与到升级改造中来。如果项目用地新规划用途为工业，具备独立开发条件，地块开发后也不会影响规划落实及整体使用，并且引入的项目符合该区2023年工业投资项目入区标准，那么现状企业也可以申请经批复同意后自行改造。
“我们的情况与其他地方不同，它们的村镇工业集聚区大多是村集体土地，而仲恺大都是已经出让的国有土地，权属在一个个权利人手上。”吴锃亮指出，仲恺高新区村镇工业集聚区升级改造不能单靠大规模政府收储，必须给权利人提供多种改造路径，支持企业进行自改。
仲恺高新区村镇工业集聚区升级改造目标
工业年产值预计从54亿元提升至300亿元
提供公共配套设施用地约7.66公顷，配建道路14.95公里
工业年产值预计从70亿元提升至400亿元
新建高标厂房约296.75万平方米
提供公共配套设施用地约82.05公顷，配建道路34.18公里
仲恺高新区城更中心：制定现状企业分类处置方案，打好“腾笼换鸟”攻坚战
仲恺高新区潼侨镇：一企一档一策，啃下征拆“硬骨头”
南方观察｜向低效工业用地“宣战”，仲恺没有退路
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端
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