广东：此轮产业转移更像是大手笔布局
《中国经济周刊》 记者 伍素文丨广东报道
3月24日，广东省委、省政府公布《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》（下称《措施》）。随后，粤东西北多市陆续举行承接产业有序转移的工作会议，各部门与地市配套政策快步跟进。根据部署，此次产业转移将形成一个主文件（《措施》）、14个省级配套文件、15个地市承接产业转移的实施方案。
上一次如此大规模地出台产业转移政策是在2008年，广东提出产业和劳动力“双转移”战略。如今15年过去了，如果算上首次提出将珠三角产业向山区转移，广东布局产业转移已约20年。从国际产业转移的周期来看，这个时间可以完成一轮普通的制造业转移。
当前，全球产业布局调整转移的大环境、大趋势正在发生深刻变化，推动产业有序转移的使命任务、内在要求也在变化。广东产业转移政策也走到了调整的当口。这次，粤东西北能否迎来突破性发展？
区域发展不平衡，是广东长期以来的发展短板，也是广东省委、省政府一直重视的问题。而产业始终是重要抓手。
产业转移最初从民间自发实践而起。在区域产业转移趋势越来越明显的情况下，政府逐渐作为推动主体，作出适应市场规律的、有方向、有目的的引导。
早在2002年，广东在《关于加快山区发展的决定》中就提出了“引导和促进珠江三角洲产业向山区转移”；2005年，广东出台《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，产业转移大幕拉开，以设立产业转移园区的形式推进；2008年，广东出台《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，产业转移进程加速。
此后，广东也出台了多个平衡区域发展的政策举措，包括支持珠三角与粤东西北产业共建、进一步推进粤东粤西粤北振兴、构建“一核一带一区”区域发展格局、实施“百千万工程”等。
20年来，广东推动产业转移的政策措施不断完善，对区域协调发展起到了积极作用。
广东省统计局数据显示，2013年广东地区发展差异系数高达0.698，2019年为0.6766。2022年广东省省长王伟中在一次发布会上提到，全省区域发展差异系数已缩小到0.53。
去年，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在广东举行的省长与专家座谈会上表示，从数据上看，近年来广东各市之间经济规模的差距有所拉大，但因为人口持续向珠三角集中，各市人均GDP差距反而在缩小，广东已经呈现出在集聚发展中走向相对平衡的趋势。
通过产业转移，承接地可以快速切入现代产业体系，为当地产业结构调整和升级带来新的产业输入。同时，也为当地的基础设施建设、园区建设、城市建设带来新思路，让当地从传统产业体系和经济发展节奏里摆脱出来，进入沿海发达城市的经济发展节奏，其基础设施大幅改善，人力资源、经济组织方式等都发生了很多变化。
中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心主任周军民告诉《中国经济周刊》记者：“我们在阳江市、河源市、肇庆市，还有深汕合作区、惠东这一带都调研过，很明显，当地一些新兴产业都是通过承接产业转移来的，为当地制造业发展、经济结构调整打下了很好的基础。”
在今年2月的全省推动产业有序转移促进区域协调发展工作会议上，中共中央政治局委员、广东省委书记黄坤明指出，要深刻把握广东省产业发展面临的新情况新挑战，切实增强推动产业有序转移的紧迫感，前瞻谋划、主动作为，不断拓展珠三角地区的产业空间，加快夯实粤东粤西粤北地区的产业根基。
从外部环境来看，从中美贸易摩擦到俄乌冲突，各种因素影响下，外向型经济与制造业大省经济增速整体降下来了；先进城市承接境外产业、制造业相对不复从前的体量和增量，能转出去的也少了；服务业的开放领域在逐渐拓宽，先进城市将承接大量服务业以及一些研发类的、技术含量高的类别。
从自身来看，人口条件发生变化、中央及省委对广东的经济发展有新要求、粤东粤西粤北欠发达地区产业基础仍比较薄弱、区域间不同层级的行政壁垒与之形成的政府服务、营商环境、政策协同与发展程度差异，以及合作效率不高等因素仍然存在。
针对这些新情况新问题，此次《措施》提出了建立健全长效机制、高标准建设一批产业承接载体、引导产业集群化特色化发展等五个方面21条政策举措。其中包括许多调动主体积极性的举措。
比如，对企业，《措施》提出将推动产业转移工作成效作为省市国有企业年度经营业绩考核评价的重要依据；支持珠三角地区转移到粤东粤西粤北地区的企业申请首发上市；加大对产业链和供应链上中小微企业的金融支持等。
对地方协作，《措施》提出支持对口帮扶协作双方探索建立成本分担和利益共享机制；实施粤东粤西粤北营商环境提升工程，将营商环境帮扶成效作为对口帮扶协作双方共同责任纳入相关考核评价等。
在机制上，《措施》强调“以实绩定分配”，避免吃“大锅饭”、撒“胡椒面”。如，根据粤东粤西粤北各市产业转移实绩进行以奖代补，对产业有序转移工作考核排名靠前的地市予以奖励。《促进产业有序转移财政支持方案（试行）》则对粤东粤西粤北地市和江门、肇庆、惠州共15个市进行考核排序，分档安排资金。
周军民接受《中国经济周刊》记者采访时分析，此轮广东产业转移在思路上发生了不少改变。
他表示：“首先，省委、省政府主动挑起了责任，这次旗帜鲜明地提出，省委、省政府统筹，各市县压实责任，这在2008年的政策里面是没有这么大力度的。省里要进行更大的统筹和投入，包括政治资源、行政决策、资金支持以及考核要求，这些都是比较明显的思路变化。”
比如，《措施》在载体建设上提到，支持粤东粤西粤北各市以现有园区为基础，各打造一个承接产业有序转移主平台，择优遴选3～4个主平台作为省重点支持建设的主平台；探索多种形式双向“飞地经济”模式等。
周军民认为，原来园区建设的数量比较多，现在要合并整合保留，每个市保留一个或者一个为主的核心园区，满足条件后可以升级。这些做法体现了行政资源的投入与集中。允许“双向飞地”，经济欠发达地区可以到发达地区做相关的孵化投入，与转移出产业的城市形成互动。“这显然也要有两地政府之间的紧密联系合作。同时，它也纳入了考核范围或者政策扶持范围，这可以看出行政层面加强了支持。”
周军民说，服务业方面这次也有明显的政策指引；两地合作更多强调产业之间的合作关系，不是以往单纯的产业转移承接关系，强调优势互补，反映了高质量发展的要求。这些也是思路变化。
政策升级，粤东西北能否迎来新突破？
《措施》出台后，各地市反应很迅速。
茂名确定了本市产业有序转移主平台，将搭建“1+21”的承接产业转移政策体系；河源提出大力推动实施承接产业有序转移主平台建设“一号工程”，强化园区建设，深化“飞地经济”模式；韶关已印发实施《韶关市承接产业有序转移规划建设方案》，并获得省财政第一档2.4亿元首期注入资金支持；清远表示，高水平建设广清纺织服装产业有序转移园“万亩千亿级”制造业大平台，全力打造珠三角产业有序转移的主平台、首选地……
抢抓新一轮产业转移机遇，粤东西北又有了新期待。不过，整体来看任务仍然艰巨。
深圳是产业转移最突出的城市，以电子信息领域的外迁为主。深圳赛迪方略咨询顾问有限公司发布的《深圳市制造业迁移全景报告》显示，过去多年，迁往珠三角的企业数量与迁往粤东粤北的差距甚远。比如，在整体迁移方面，有81.4%的企业选择迁往珠三角地区，14%的企业迁往粤东地区；局部迁移方面，有87%迁往珠三角，10%迁往粤北地区。
周军民提到，粤东西北地区行动迟缓、基础设施相对落后，加之产业园建设过多、产业集聚度低等原因，过去一段时间，导致产业承接并不理想。深圳制造业一部分转移到了内地乃至境外。“我们在中西部调研时，频频遇到来自深圳的转移企业，深圳名副其实地回馈全国各地。此外，深圳、广州、东莞、中山还有大量制造业直接越过粤东西北往东南亚去了，这个比例可能还超过了留下来的。”
总体来讲，一方面，广东产业转移有了长时间的经验积累；另一方面，广东的财力、各方面自身资源条件也有了更好的积累。“如果政策方面、引导方面、措施方面以及实际操作层面到位的话，在省委提出‘再造一个新广东’的战略目标指引下，粤东西北是完全有条件取得突破性进展的。” 周军民说。
他建议，粤东西北仍需补齐承接产业转移的招商引资政策。“说得更直白一点，就是针对粤东西北要推出有竞争力的产业承接招商引资政策，使之能与周边省份乃至更远省份和东南亚竞争。”
（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第7期）
2023年第7期《中国经济周刊》封面
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