惠州拿地良方：惠州市留用地村企合作开发流程及注意事项
村企合作开发非农、征返用地、留用地之单抬头、双抬头合作模式及税务筹划实操案例分析
3.广东省“三旧”改造税收指引解读系列（三）：“留用地合作开发”，我们都需要勇气
惠州因其独特的区位优势，备受开发商的青睐。至2019年底，惠州市各区已有大量留用地村企合作项目报政府备案，大量的开发商参与其中。笔者根据惠州市相关留用地政策，总结了惠州市留用地相关开发流程和实操过程中的注意事项，以供读者参考。对本文不足支出，亦欢迎读者多多批评指正。
返还标准：工业物业须达到 30％以上、商业物业须达到 15％以上、住宅物业须达到 20％以上（上述比例均包括本数）。建筑物业的分配面积，须按照经规划部门批准最终实施的该项目工业、商业或住宅的计容建筑面积计算。
物业需要满足返还标准，同时村企合作开发企业应当在签收《成交确认书》之日起 10 个工作日内，将竞价时确认的货币补偿款一次性支付给村民委员会（或村民小组）（以下简称村（组））。
村（组）以留用地使用权市场评估价值为基数，结合留用地项目开发建设投资总额议定本村（组）应占的股权最低比例，通过在镇政府（街道办事处）农村“三资”产权流转管理服务平台招标的方式，择优选定以货币投资入股的投资人或企业。
惠州市对征地留用开发存在政策转变，2015年5月8日，惠州市印发《惠州市征地留用地管理实施办法》（惠府办〔2015〕13号）规定“…转为集体建设用地的留用地不得用于房地产开发，只能用于工、商业发展…”。
但2016年5月3日，广东省人民政府办公厅印发了《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）（以下简称“《留用地安置意见》”），完全改变了原有的留用地政策。该意见明确：政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织的留用地，视同以出让方式取得的国有建设用地，可以依法进行转让而无需再进行出让，转让收益依法缴交相关税费后全部归村集体所有。留用地使用权转让时，需通过农村产权流转管理服务平台进行公开交易。
政策的变化导致出现了一系列历史遗留项目，并且以2016年5月3日时间节点为界限，此日期前产生的村企合作项目，即视为历史遗留留用地村企合作项目。
2009年2月20日，惠州市惠城区人民政府印发《惠城区农村自留工商和住宅建设用地使用管理暂行办法》（惠城府办〔2009〕5号）（以下简称《暂行办法》），对引进企业对本村（组）的自留工商和住宅建设用地进行合作开发建设进行规范；
2016年2月22日，为了规范留用地管理使用和村企合作行为，惠州市惠城区人民政府进一步印发《惠城区农村集体经济组织留用地使用与合作开发建设管理规定》（惠城府〔2016〕19号）（以下简称《管理规定》）；
2016年4月28日，伴随广东省《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）的政策出台和逐步推行，对原2016年《管理规定》做出修订后，惠州市惠城区人民政府印发了新的《惠城区农村集体经济组织留用地使用与合作开发建设管理补充规定》（惠城府〔2018〕36号）（以下简称《补充规定》）；
2019年12月6日，为进一步规范相关操作问题，惠州市惠城区建设用地领导小组办公室印发出台了《关于进一步明确我区农村集体经济组织留用地村企合作项目有关事项的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
综上，惠城区留用地开发政策逐渐明晰，推动历史留用地项目，同时也对非历史留用地开发做出指引。
惠州留用地开发，一般均需村（组）公开选定前期服务商，签订《留用地开发前期服务协议》，完成土地开发的前期工作。
组织召开村民会议或者户代表会议（留用地权属人为村民委员会的可召开村民代表会议）表决同意后，通过镇政府（街道办事处）农村“三资”产权流转管理服务平台进行招标。
（2）与村（组）签订《留用地开发前期服务协议》并报镇政府（街道办事处）备案
《留用地开发前期服务协议》要明确约定前期工作的服务项目、服务要求、完成时限、权利义务、垫资金额、退还时间和方式、利息计算、投资回报、违约责任以及不能按期完成前期工作的退出时间与责任等内容。
（3）在村企合作项目挂牌招标前，不得与村（组）直接签订村企合作开发合同，可收取前期服务保证金外，不得收取任何其他费用。
（1）协助办理留用地选址、标图测绘、勘查定界、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》等工作；
1. 草拟《村企合作实施方案》和《村企合作合同》征求意见稿，至少公布5个工作日。
2. 向规划部门申请出具《规划设计条件告知书》，并按规定委托评估机构对留用地进行市场价值评估，评估报告经镇政府（街道办事处）审核确认后，按市场评估价值换算出可返还物业的最低面积比例、货币补偿底价或最低股权比例。
3. 拟定正式的《村企合作实施方案》（含招取合作企业条件）和《村企合作合同》。
组织召开村民会议或户代表会议达到2/3以上或者召开村民代表会议达到90%以上（含本数，留用地权属人为村民委员会的可召开村民代表会议）表决同意并签名确认方能通过。表决时，村民委员会（或村民小组）应当邀请镇政府（街道办事处）派员到场进行监督指导。
村（组）完成了申报的“前置”程序后，向镇政府（街道办事处）提交材料。主要审批程序如下：
需要注意：根据2018年《补充规定》第十一条：村民委员会（或村民小组）应当在 6 个月内按照经区政府批准的村企合作实施方案和留用地挂牌转（出）让方案，组织拟定留用地使用权转让和招取村企合作开发企业的挂牌招标方案及公告，报区用地办审核同意后，通过镇政府（街道办事处）农村“三资”产权流转管理服务平台进行挂牌招标，公开招取村企合作开发企业。
根据2019年新印发《指导意见》第六条关于农村集体留用地产权流转管理服务交易平台的问题的规定，留用地村企合作项目自区建设用地领导小组《会议纪要》签发之日起，原则上三个月须完成留用挂牌招标工作，六个月内完成留用地土地使用权转让手续，逾期未办的，有镇（办）重新组织材料上报区建设用地领导小组会议审批后方可继续组织留用地挂牌招标工作。
获得区政府审批后，村（组）应在6个月内拟定留用地使用权转让和招取村企合作开发企业挂牌招标方案及公告，报区用地办审核同意后，在惠州市公共资源交易惠城分中心（产权流转交易平台）实施。
村民委员会（或村民小组）要求由中标的村企合作开发企业承担前期服务单位开展前期工作垫付的各项费用和投资回报以及需要给予适当经济补偿的，应当在挂牌招标方案及公告中进行说明。
中标竞得人应当自签收《成交确认书》之日起 10 个工作日内，向村民委员会（或村民小组）缴交村企合作开发建设项目的履约保证金，履约保证金应当全额存入以村民委员会（或村民小组）名义开设的、由中标竞得人和镇政府（街道办事处）三方共同监管的银行专用账户内。
2. 与村民委员会（或村民小组）签订《村企合作合同》、《留用地使用权转（出）让协议》
中标人与村民委员会（或村民小组）签订《村企合作合同》、《留用地使用权转（出）让协议》。《村企合作合同》应当明确约定返还物业给村民委员会（或村民小组）的面积比例、位置与朝向、户型结构、质量要求、建设期间、交付标准、物业移交时间、履约保证金数额与退回的时间方式、违约责任与退出等内容。
3. 与村民委员会（或村民小组）、镇政府（街道办事处）签订《留用地村企合作项目三方监管协议》
中标竞得人和村民委员会（或村民小组）还应当与镇政府（街道办事处）共同签订《留用地村企合作项目三方监管协议》，镇政府（街道办事处）对该村企合作开发建设项目的合同履行、物业返还、履约保证金退回等情况进行监管。
注意：根据2019年新印发《指导意见》第（六）关于农村集体留用地产权流转管理服务交易平台的问题：中标竞得人需要缴纳履约保证金（《成交确认书》之日起10天）、签订《村企合作合同》、《留用地使用权转（出）让协议》、《留用地村企合作项目三方监管协议》（这三个文件，自《成交确认书》签订之日起最长不超过30天）同步进行。
中标竞得人需要缴纳履约保证金、签订《村企合作合同》、《留用地使用权转（出）让协议》《留用地村企合作项目三方监管协议》后，中标竞得人与村（组）到国土资源部门申请办理土地使用权转（出）让手续，由国土资源部门按程序报批后与中标竞得人签订《国有土地使用权出让合同》。
中标竞得人凭《国有土地使用权出让合同》及税务部门出具的完税凭证向不动产登记部门申请办理《不动产权证》。
按照相关政策，前期服务商的选定需要通过镇政府（街道办事处）农村“三资”产权流转管理服务平台进行招标选定。
特殊的，目前存在一些历史遗留留用地村企合作项目，满足以下条件即可认定为“前期服务商”，而无需通过三资平台：
村（组）与原意向合作企业按2009年《暂行办法》规定的条件签订了合作意向合同、框架合同（或意向协议）且已按照合同（协议）约定实际履行的，视为开展了前期服务相关工作，视为“前期服务商”，可与中标竞得人签订合同，享受相应的权利。
（1）时间要求：在2016 年 5 月 3 日广东省印发的《留用地安置意见》实施前的留用地村企合作项目。
第一，已按2009年《暂行办法》，村（组）与意向合作企业签订了村企合作开发合同或意向合同（协议）等。
第二，依据《关于做好农村留用地村企合作项目合作登记备案有关工作的通知》（惠城国土资〔2015〕 470 号）和《关于进一步明确农村集体经济组织留用地村企合作开发有关事项的通知》（惠城府办函〔2016〕 161 号）要求，将留用地村企合作呈批表、留用地入市交易申请表、已签订的意向合作协议（合同）等相关材料提交给了镇政府（街道办事处）审核并已上报区政府登记备案（含已经在2018年5月1日前经过区建设用地领导小组会议审议，同意上报市政府审批挂牌出让）的村企合作项目。
项目符合历史留用地存期合作项目的认定标准，已按2009年《暂行办法》规定的程序实施或者完成的各项工作，包括已签订的合作开发合同（意向合同或意向协议等）、村企合作方案、村民会议或户代表会或村民代表会决议、2/3以上的村民表决签名、公示情况、申报材料、审核审批资料、市区两级政府及其相关职能部门的批准文件等继续有效。
公开招标是指招投标程序：a.符合《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例的有关规定；b.按照村民委员会（或村民小组）经重新组织召开村民会议或户代表会议达到 2/3 以上或者村民代表会议达到 90%以上（含本数，留用地权属人为村民委员会的可召开村民代表会议）表决通过并签名确认同意继续按照原议定的村企合作方案实施；c.提交公开招标文件（方案）及公告、投标书与投标文件、中标通知书、村民表决签名及公示记录情况（含照片）、已签订的村企合作开发合同或意向合同或意向协议等相关材料，经镇政府（街道办事处）审核确认后，转报区建设用地领导小组会议审议通过。
通过上述程序招取了村企合作开发企业或意向开发企业并签订了村企合作开发合同、意向合同或意向协议等，且约定的返还物业面积标准符合原有政策文件规定的历史遗留留用地村企合作项目，村民委员会（或村民小组）可以提出书面申请，按程序报区建设用地领导小组会议审议通过后，视同通过了农村“三资”产权流转管理服务平台交易，可以直接规定申请办理土地转让等相关手续，依法依规缴纳有关税费。
4. 未经土地挂牌或招标的历史遗留留用地村企合作项目，简化上“平台”步骤
（2）评估结果报镇政府（街道办事处）审核确认后，直接组织拟定留用地使用权转让和招取村企合作开发企业的挂牌招标方案及公告，报区建设用地领导小组会议审议批准
（3）通过镇政府（街道办事处）农村“三资”产权流转管理服务平台进行挂牌招标。
关于留用地地价问题，目前暂无明确的定论，惠州各区主要有以下几种实操方式：
2016年5月3日，广东省印发的《留用地安置意见》前实施的集体留用地性质为划拨地，需要在市公共资源交易中心进行挂牌出让，并向政府缴纳40%的土地出让金，村集体留用地的权益价为土地出让成交总价的60%。新政实施后，村集体留用地不需要进行挂牌出让而改变为集体资产（土地使用权）转让，政府不再收取土地出让金，改为依法纳税，留用地的土地货币补偿金即土地权益总价40%作为挂牌转让招标底价进行公开交易，中标竞得人从土地补偿金即该40%款项中代缴税费。
依照《仲恺高新区关于促进节约集约利用土地的实施意见（试行）》的通知》（惠仲委〔2019〕23号），留用地容积率为2.0或2.0以下，按照评估价40%缴纳税费；容积率超过2.0部分，超过部分的土地使用权收益归政府所有即需要补缴该部分地价。
关于惠州留用地合作开发项目实操过程中的税费问题，主要有以下两点需重点关注：
土地转让的总地价一般按照地块转让起始价的40%缴纳，中标竞得人以上述总地价为基础，对税费的缴纳实行“多退少补”。其中部分区域对土地增值税核定征收率为6%有操作案例，具体的税费政策没有明确规定。按照实际操作情况，部分地区土地使用税一般按照10元/平米计算，若增值税按照小规模纳税人计算，则综合税负一般约为15.4%，若增值税按一般纳税人计算，则综合税负一般约为22%。
对于上述土地流转过程中的转让税费，因一般招商条件及相关《村企合作合同》、《留用地使用权转（出）让协议》已明确由竞得方承担，因目前并无明确政策依据，实际操作一般竞得方都会将其作为土地成本处理。
项目开发完毕，合作方需要向村集体按照《村企合作合同》的约定返还相应比例的物业（大约20%-25%），对于该部分“返还”物业，实操中，土地增值税和企业所得税上，究竟是按照拆迁补偿、取得土地价款处理，还是按照对外无偿转让不动产处理，目前并无定论。
根据2019年12月最新印发的《广东省“三旧”改造税收指引》（粤税发〔2019〕188号）第6.1.3.4相关规定，土地增值税和企业所得税层面，合作方对村集体的物业返还一般属于合作方取得土地价款的一部分，故在土地增值税、企业所得税处理时，可以既视为销售收入，同步又视为取得土地成本。
在2019年12月31日前报送齐相关材料给区用地办的历史遗留留用地村企合作项目，可以继续选择按竞标或竞价方式外。
自2020年1月1日起，惠州市留用地项目土地使用权转让或招取村企合作企业的挂牌招标，需要在惠州市公共资源交易惠城分中心（产权流转交易平台）实施。
1. 组织召开村民会议，对《留用地村企合作实施方案》和《村企合作合同》表决签名。表决时，村民委员会（或村民小组）应当邀请镇政府（街道办事处）派员到场进行监督指导。
2. 选取合作方，可以邀请公证处指派员到场，对挂牌招标交易活动的全过程进行监督、公证。
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