深晚独家 ｜ 深企投资惠州小金口 已付首期款用地被“一地两卖”
当初协议转让并付了首期款的工业用地，几年之后悄然变成了别人家的商住用地并进行了房地产开发，而作为 准地主 的十几家民营企业则一直被蒙在鼓里，即便是后来得知情况后要求合理赔偿，至今也是一年未果。这件事，发生在惠州。
自 2011 年起，惠州市惠城区小金口街道办就辖下一工业园区用地，向来自深圳、广州、东莞、惠州、汕尾等地的 20 多家民营企业招商引资，双方签署土地转让协议书。各家企业各交付了数百万元不等的首期款，并进行了一系列准备工作，就等完成土地转让程序即开始厂房建设——然而这一等就不见个头：按协议本该在 6 个月内有结果的土地招拍挂程序一直没有下文，迫切希望获得用地的企业一直翘首以盼并多次催促招商部门办理用地手续，但直到 2017 年底相关企业发现，原本协议转让给自己的工业用地，悄然变成了商住用地，并以高价拍卖给了多家房地产开发商。涉及其中的 14 家民营企业与惠州相关部门交涉后没有得到满意答复，问题至今未能获得妥善解决。
该地块位于惠州市惠城区小金口街道白石村，属惠州北部，邻近博罗县，距离惠州市中心约 30 分钟车程。
现在这里已经变成一片热火朝天的建筑工地。据惠州市国土资源局官网的公示显示，保利粤东、广东领悦、惠州星光联创三家房地产开发商已在 2017 年拍得这片商住用地的开发权，将在此建设住宅，16.1265 万平方米的土地成交总价为 19.561 亿元。
于是问题来了：这片正在被开发成住宅的用地，于 2010 至 2015 年间仍是工业用地，在小金口街道与来自深穗莞惠汕的 14 家企业签署的《土地使用权有偿转让协议书》中曾被协议转让给这 14 家民营企业，相关部门则根据这份协议书收取了企业缴纳的土地转让款项共计 53828023 元。按照惠州市国土部门的原定规划，相关用地属于工业用途，主要用于建设车间厂房及配套设施。
14 家民营企业代表认为，签订协议后土地使用权迟迟未能落地，但小金口街道办一直表示在不断推进相关程序。事件拖延数年，期间相关地块的规划功能变更、惠州市国土资源局对相关地块的收储以及竞拍行为均未告知 14 家企业，直到企业方于 2017 年获知相关地块已被三家房地产开发商成功竞拍，方才意识到自己遭遇烦。
对此，小金口街道办方面表示早已口头告知相关企业情况，并在不断协商解决方案，已与部分企业解除协议。但 14 家民企得到的反馈信息是，可以马上办，正在加紧推进办证工作。
主管用地转让事宜的惠州市国土资源局则表示，对小金口街道办与企业签订用地出让协议一事，直到企业方面反映情况后方才知情。对于 14 家民企所指的 一地两卖 情况，惠州市国土资源局予以坚决否认。惠州市国土资源局土地储备中心主任李博在接受深晚记者采访时称， 根据土地管理相关法规，市县一级人民政府才有权出让土地，并在完成招拍挂程序后，与获得土地使用权的一方签订国有土地使用权出让合同，这才构成合法合规出让行为，小金口（街道办）没有资格进行出让。
对于小金口街道办土地出让协议的合法有效性，惠州市国土资源局明确予以否认，称按照相关法律规定，工业用地必须通过公开招标、拍卖、挂牌程序进行出让，在摘牌企业缴清出让金，依法依规完成确权登记后，才能拥有使用权。李博表示该协议书蕞多算作小金口街道办招商引资的一种意向，并非法律认可的土地转让协议，更不意味着企业已经获得了土地使用权，签署这份协议书，也不能保证企业必然会顺利摘牌，成为招商土地的合法使用者。
在惠州市国土资源局对 14 家企业的答复函中，出现了这样的回复：你们反映问题是由于惠城区小金口街道办私自与企业签订《土地使用权有偿转让协议书》，且因城市规划功能调整变更而导致小金口街道办蕞终不能履约而造成的 ……
而对这种解释，作为当事方，深穗莞惠汕 14 家民营企业都表示完全无法接受。他们认为，小金口街道办是惠州市人民政府的派出机构，盘整土地和招商引资等行为都获得过上级部门批准，所谓 私自 出卖国有土地使用权的行为之说是完全不成立的。同期参与该工业园投资的惠州市雄帝科技有限公司办妥了土地使用权证，惠州国土部门的回复与之自相矛盾。
深圳市卓建律师事务所杨林律师则指出，根据《中华人民共和国土地管理法》、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》等相关法规，国有土地使用权出让本就存在协议出让的做法，招标拍卖并非唯一获得土地使用权的方式，协议出让当然具备法律效力。
早在 2011 年就与小金口街道办签署《土地使用权有偿转让协议书》的惠州丰永实业有限公司负责人表示： 这就好比我买房，我签完合同交了钱，还没走完程序拿到房产证，卖方却在这期间把房子用更高价卖给了另一人 …… 如果不能保证我们获得土地使用权，政府拿什么招商引资？干嘛还先收我们的钱？
另外，在惠州市国土资源局发给市住房和城乡规划建设局的《关于小金口高新科技园 17 宗土地审核事宜的函》 ( 惠市国土资 ( 用地 ) 函 [ 2014 ] 141 号 ) 中显示，相关企业建设用地的挂牌出让方案已于 2013 年底通过。这说明，小金口街道办与相关企业的协议已经开始执行，且这一情况也与国土资源局所称对土地出让协议不知情的说法存在冲突。
2015 年初，惠城区房价每平方米在 3500 — 4500 元，在深圳房价上涨以及赣深高铁在小金口设惠州北站等因素的驱动下，2016 年惠城区房价突破 10000 元 / 平米。14 家企业代表认为，正是由于惠州房地产市场的这种急剧变化，使得相关部门决定将这块工业用地变更为商住用地，蕞终造成工业用地转让协议无法履约。
根据惠州市国土资源局对 14 家企业的答复，2015 年 1 月 12 日，惠州市城市规划委员会召开当年度头部次会议，并经 2015 年 4 月 14 日惠州市政府批准，原则同意对后来涉及纠纷的地块进行规划功能调整。
对于地块调整的具体原因，则作出了如此解释， 地块周边规划为居住用地等功能，且周边已建成若干个居住小区，为避免小金口工业发展集中区建设工业厂房后对周边居住区的干扰。
此后惠州市住建局组织编制方案，经过公示，城市规划委员会审议等程序后，惠州市政府于 2016 年 10 月正式批准生效。
按《城市、镇控制性详细规划编制审批方法》规定， 控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证 ，且 控制性详细规划修改后应当按法定程序审查报批，报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果。 企业方面则认为，企业作为明显的利害关系人，相关部门没有向企业及时征求意见，规划修改程序涉嫌违规。
另外，2011 至 2013 年，小金口街道与相关企业签署土地转让协议，土地使用权转让价格为每平方米 320 元至 480 元不等。2016 年 2 月 5 日，惠州市国土资源局辖下的惠州市土地储备中心却与小金口街道办以每平方米 120 元，总价 7618.212 万元的价格，对后来引发纠纷的地块完成收储。而此时相关地块的规划功能更改尚未生效，小金口街道办在尚未妥善解决违约问题的情况下，与土地储备中心签订了收储合同。
如前所述，涉事的汤泉 B05-08、11、17 地块已由三家房地产开发商于 2017 年底拍得开发权，并已开工建设。2018 年 3 月在与企业代表协调后，小金口街道办曾发函向惠城区人民政府请示，称 按照协议违约责任要求，我街道则需向企业支付合同定金和违约金约 8000 万元，给我街道带来巨大的财政压力 ，提出以附近的几个地块进行置换的方式履约。
这一提议后来不了了之。目前 14 家民企要求小金口街道办以当前该地块的工业用地出让金标准进行补偿，小金口街道办则坚持参照此前他们与深圳市金光道交通技术有限公司的判决标准进行赔偿，14 家民企则认为金光道赔偿标准过低，事出蹊跷，根本不足以作为参照。同时，14 家民企要求公开与此案类似的惠州市雄帝科技有限公司的摘牌及赔偿方案，而惠州市雄帝科技有限公司是涉事的 20 多家民营企业中，唯一一家摘牌获得土地使用权的企业。双方对补偿标准存在分歧，协商至今未获有效进展。
付了首期款，却没有得到工业用地，以及在得知工业用地变更为商住用地后也得不到补偿，当地这一涉嫌行政违法的行为给 14 家民营企业的正常经营带来了极大困扰。其中一些企业透露，自签约以来，已经因此造成了数百万元至上千万元不等的损失，企业经不起折腾，为此别无它求，只求合理赔偿企业损失。
另据 2018 年 7 月 23 日惠城区政府一份工作纪要透露， 经市政府批准同意，市财政局即将预拨 1.7 亿元作为小金口工业集中发展区信访问题及涉事地块地上附着物清场工作经费 ，并要求小金口街道办主动与企业协商合同解除事宜， 按照‘一企一策’原则，制订小金口工业集中发展区问题化解工作方案，并尽快开展相关处置工作 。
14 家民企之一的深圳市国伟成贸易有限公司负责人表示，从中央到地方，现在都在大力支持民营经济的发展，维护民营企业合法权益。相信这些政策的落实能为相关问题的蕞终解决带来希望。
事发至今，已经引起新华社、中国商报、中国企业报等中央媒体的关注和报道。后续事态将如何发展，本报将继续予以追踪。
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